編者按：為促進新《行政處罰法》宣傳貫徹實施，中國法治現代化研究院法治政府研究所組織撰寫系列解讀評論文章。本期推送為該系列第2篇，并為中國法治現代化研究院特約評論機制第4篇。敬請垂注后續文章并關注我院微信公眾號。

1996年制定的《行政處罰法》在時隔25年之后迎來大修，于2021年1月22日修訂通過，自2021年7月15日起施行。新法修訂亮點頗多，一個重要方面就是通過系列制度安排，貫徹落實習近平法治思想中的法治政府建設理論，確保行政執法既有力度又有溫度。

回顧黨領導下的中國法治建設歷程，行政處罰作為最重要、最頻繁、與群眾關系最密切的執法活動，一直是法治政府建設的重點所在。從1957年的治安管理處罰條例，到1986年的治安管理處罰條例，再到2005年的治安管理處罰法；從1996年的舊行政處罰法，到行政執法“三項制度”，再到即將實施的新行政處罰法，行政處罰制度發展深深鑲嵌于法治政府建設的時代進程之中。習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上強調指出：“行政執法工作面廣量大，一頭連著政府，一頭連著群眾，直接關系群眾對黨和政府的信任、對法治的信心。要推進嚴格規范公正文明執法，提高司法公信力。”曾幾何時，行政執法不規范、亂作為等問題發生頻率較高，“以罰代管”“選擇性執法”“逐利式處罰”等現象損害群眾利益。近年來的一系列專項整治行動取得很大成效，但一些地方運動式、“一刀切”執法問題仍時有發生，執法不作為問題突出，成為新時代新階段法治政府建設“難啃的硬骨頭”之一。為此，習近平總書記特別指出：“強調嚴格執法，讓違法者敬法畏法，但絕不是暴力執法、過激執法，要讓執法既有力度又有溫度。”誠如全國人大常委會辦公廳有關同志在介紹新法主要修改內容時所闡明的，新行政處罰法充分貫徹了這一重大要求。

一方面，新法著力保障行政執法有力度。一是明確行政處罰的懲戒屬性。名正言順是刑罰得中的前提。新法新增第2條規定：“行政處罰是指行政機關依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權益或者增加義務的方式予以懲戒的行為。”這就彌補了舊法缺憾，提供了處罰認定標準，有助于劃清處罰邊界。

二是優化行政處罰種類和設定。新法第二章新增通報批評、降低資質等級、限制從業等處罰種類并加以合理化排列，同時賦予行政法規和地方性法規“補充設定權”，并施以聽取意見、書面說明、特別備案等程序性限制。這就為執法司法機關準確理解適用提供了明確指引，也為更有針對性地懲戒新型違法行為提供了基本依據。

三是完善沒收違法所得等制度。沒收違法所得執法實踐中存在沒收范圍和計算方式等疑難問題。新法明確違法所得是指實施違法行為所取得的款項；當事人有違法所得，除依法應當退賠的外，應當予以沒收。此外，新法在堅持現行一事不兩罰規定的同時，明確同一違法行為違反多個法律規范的，按照罰款數額高的規定予以處罰。

四是處罰權相對集中與依法下放。在法治政府建設實踐中，針對九龍治水、執法力量分散，頭重腳輕、基層執法薄弱等問題，各地廣泛開展了綜合行政執法、處罰權下放等改革試點。新法第18條與第24條將這些行之有效的改革經驗上升為法律制度，有助于加強城市管理等重點領域執法，夯實基層治理現代化的制度基礎。

五是加強打擊重點領域違法。在常態執法中，涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的違法行為，新法明確規定將追責期限由2年延長至5年。在應急狀態下，當發生重大傳染病疫情等突發事件，為了控制、減輕和消除突發事件引起的社會危害，新法明確規定行政機關對違反有關應對措施的行為，依法快速、從重處罰。

另一方面，新法著力保障行政執法有溫度。一是新增不予行政處罰情形。智力殘疾人在不能辨認或者不能控制自己行為時有違法行為的，不予行政處罰。除法律、行政法規另有規定外，當事人有證據足以證明沒有主觀過錯，不予行政處罰。初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰。與此同時，新法明確對當事人的違法行為依法不予行政處罰的，行政機關應當對當事人進行教育。這些新規定充分考慮了當事人的行為能力、主觀過錯以及危害后果等因素，有力貫徹了主客觀相統一、罰當其過、罰教結合等原則要求。

二是新增從輕減輕處罰情形。針對已滿十四周歲不滿十八周歲的未成年人有違法行為的，新法在“從輕或者減輕行政處罰”之既有表述前新增“應當”字樣，以示強調和關愛。針對受他人誘騙實施違法行為的，以及主動供述行政機關尚未掌握的違法行為的，新法同樣明確“應當”從輕或者減輕行政處罰，并將原來具有兜底性質的“依法”之“法”限定在“法律、法規、規章”的層面，以示鄭重而避免寬縱。新法還明確規定，尚未完全喪失辨認或者控制自己行為能力的智力殘疾人有違法行為的，“可以”從輕或者減輕行政處罰。

三是明確從舊兼從輕適用規則。新法明確規定，實施行政處罰，適用違法行為發生時的法律、法規、規章的規定。但是，作出行政處罰決定時，法律、法規、規章已被修改或者廢止，且新的規定處罰較輕或者不認為是違法的，適用新的規定。這種從舊兼從輕的處罰適用規則，在我國社會轉型期和矛盾多發期顯得尤為重要，既有助于維護穩定的行政管理秩序，也有助于妥善應對法治發展新情況。

四是明確處罰裁量基準制度。行政處罰制度必須兼顧形式合法性與實質合法性，加強對行政處罰裁量權的控制與約束，避免處罰的恣意與不當。立足學界對處罰裁量基準的長期研究和執法司法中的實踐經驗，新法明確規定，行政機關可以依法制定行政處罰裁量基準，規范行使行政處罰裁量權。行政處罰裁量基準應當向社會公布。

五是強化行政處罰的程序控制。此類新增規定甚多，如執法人員應當文明執法，尊重和保護當事人合法權益。執法人員不出示執法證件的，當事人或者有關人員有權拒絕接受調查或者檢查。在利用電子技術監控設備實施處罰場景下，不得限制或者變相限制當事人享有的陳述權、申辯權。以非法手段取得的證據，不得作為認定案件事實的根據。針對既往實踐中行政處罰聽證“聽了白聽”的問題，新法第65條明確規定，聽證結束后，行政機關應當根據聽證筆錄作出決定。

總之，新行政處罰法堅持全面地、完整地、辯證地貫徹落實嚴格規范公正文明執法的基本要求，既著力解決重大違法行為違法成本低、懲處力度不夠等問題，又充分彰顯無錯不罰、小錯輕罰等理念，將積極助推和有力保障法治政府建設率先突破。下一階段，需要加強學習、宣傳和培訓工作，依法規范行政處罰的設定，認真開展行政處罰定期評估，嚴格遵守行政處罰程序，確保行政處罰合理得當，妥善處理行政處罰與民事責任、刑事責任的關系，持續深化行政執法體制改革，不斷加強行政執法合力，改進和創新行政執法方式，完善行政執法監督制度，確保新行政處罰法全面貫徹實施。