郡縣治則天下安。雖然目前無論是從政治力的發揮，經濟力的輻射，還是從文化力的影響來看，相形于諸多的中心城市，縣域似乎有些“黯然失色”。但論及縣城乃至縣域治理的重要性，無論怎么強調都不為過。近些年鄉村振興戰略的實施，為縣域內鄉鎮、鄉村發展創造了更多嶄露頭角的機會，但理性地說，在鄉村振興發展浪潮中，縣域的發展要注意避免“強心針”“做盆景”效用的發生。尊重縣域的科學發展規律，張弛有度地提升縣域治理能力，方能為縣域整體、均衡、穩定發展打下堅實的基礎。

尊重人口流動的規律，強化人口治理的服務性。水往低處流，人往高處走，這是人口流動基本規律，也是社會流動的基本動力。從目前的區域發展來看，城市發展好于鄉村，一線城市比二三線城市更具有吸引力，各種社會資源首先會向區域性中心城市聚集。這是發展的一種差序格局，是目前高端人才更愿意向一線城市、直轄市、省會城市集聚的原因，也是大量的人口向城鎮、縣城、省轄市、省會城市努力流動并盡力定居下來的重要原因。在這一人口流動趨勢下，鄉村人口空心化的趨勢在短時間內難以發生根本性改變，大量有能力有才干的人口更愿意前往大城市尋找發展機會的趨勢也不會改變。因此，縣域內強化人口治理，特別要強調服務的特征。在一些鄉村區域，春節人口短暫集聚和喧囂之后又會回歸平靜，留下大量的留守老人、留守兒童、留守婦女。這些群體屬于典型的困難群體，針對他們的公共服務，特別是養老服務更要注意跟上需要。縣域內人口治理，一方面需要通過縣域的發展，比如鄉村振興，留住乃至吸引更多的人口，另一方面要加強對留守老人、留守兒童、留守婦女的公共服務，更多地為他們解決一些“急難愁盼”的問題。其實，強化縣域內的公共服務，本身也是吸引人口的一個重要舉措。特別是在當前一些超大城市因人口極度聚集導致生活質量、生活品質下降的情況下，一些退休老年人口選擇“返鄉”養老或進入縣域養老的情況時常出現。比如昆山、太倉已出現大量的上海人購房養老的情況，一些南京人到臨近的安徽省滁州市全椒縣購房養老的情況，還有一些本已在縣城工作買房的人又回到老家，在原來的宅基地上建房準備回鄉養老的情況。這些情況既需要一些配套服務的跟上，又可能為本地的發展帶來新的增長點。

尊重縣域經濟的規律，推進經濟治理的互補性。經過幾十年的改革開放，中國出現了一大批縣域經濟發展很好的縣、市。如，蘇州的昆山、太倉、常熟、張家港，無錫的江陰，等等。應該說，這些縣域抓住了特定的機遇，也充分利用了自身緊鄰上海、無錫、蘇州等大城市的區位優勢，實現了“先發先至”。但我們也必須充分認識到，其他更多縣域是難以獲得這樣的機遇和優勢的。也就是說，絕大部分縣域需要遵從經濟發展對區位、資源等市場選擇，需要在臨近的區域性中心城市的帶動下得到逐步提升，需要盡量避免因急躁冒進帶來的資源浪費和損失。比如一些縣域不顧自身條件，盲目投入大量資金建造批量廠房，最后又因為沒有足夠的產業和項目支撐導致大量廠房閑置乃至廢棄。雖然我們應積極鼓勵縣域在經濟發展方面主動作為，比如主動建設和提升軟硬件條件，主動對接臨近的大城市，主動融入都市圈建設，在產業方面主動去增補產業鏈，主動去做產業的彌補和配套，等等，但不可否認的是，絕大部分縣域還應有甘愿做“小弟”的度量，不要總想著依靠總部經濟、超大項目等“一飛沖天”。因為縣域的區位、資源、基礎、人才等客觀實際決定了絕大部分縣域只能在經濟發展方面依附、融入區域性大城市產業的發展才可能有更多的機會。

尊重縣域相對獨立性，發揮社會治理的主體性。中國的社會治理，從概念的提出到現在全國市、區、縣的全面執行，經過了試點、探索、總結、提升的過程。前期的試點和探索基本放在區縣一級。這主要是因為從實踐操作層面，縣域（也包括區域）是一個更為獨立的操作主體，而且政策的執行和落實基本都是在縣區完成。在江蘇率先探索形成的網格化社會治理，主要是以區縣為單位具體組織實施的。發揮縣域內社會治理的主體性，一方面需要在縣域內形成比較完善的網格化社會治理機制，在縣域內形成“村—鄉鎮—縣”三級響應機制，針對縣域內的社會治理問題及時發現、及時處置，更快更便捷地為老百姓提供針對性的服務；另一方面，省轄市在提升市域社會治理的宏觀統籌、協調資源能力的同時，需要賦予縣域更大的治理權限，充分發揮它們的自主性、創造性、創新性。

縣域興則國家強。中國地域廣袤，東西、南北的地域、發展差異明顯。我國東中西部地區任何一個縣都很難完全代表全國縣域實際水平。即使在一個省份內，縣域的發展也具有很大的差異性。因此，縣域的治理需要尊重縣域的實際情況，既不能簡單地照搬其他地方的發展模式，也不能盲目跟進一些看似“高大上”的經濟形式，如數字經濟、人工智能等。而要充分發揮自身的主體性，以優質服務來吸引人口，以特色資源優勢來發展產業，不斷探索和創新社會治理，整體提升縣域治理能力。

（作者為江蘇省社會科學院社會政策所所長、研究員，江蘇區域現代化研究院常務副院長）