【序言】以“大城市群”帶動全國經濟發展，以大都市區帶動地區經濟發展，充分發揮民間團體作用，地方政府加強合作，認真持續地做好區域規劃。美國城市群發展在全球居領先水平，借鑒其成功經驗，對推動中國城市群發展很有益處。

　　1、以“大城市群”帶動全國經濟發展

　　美國的十大城市群都處在沿海或五大湖地區，如果按4象限來劃分，在第一象限的有波士華城市群、芝匹茲城市群、多布切斯特城市群，在第二象限的有北加州城市群、卡斯卡迪亞城市群，在第三象限的有南加州城市群、達奧斯汀城市群，在第四象限的有休奧爾良城市群、南佛羅里達城市群、夏蘭大城市群。這十大城市群沿海沿邊比較均勻分布，再由這些大城市群向內陸輻射，這樣就形成了十大均衡發展的動力源。

　　這一點對我國有著非常重要的借鑒意義。我國目前的三大城市群——長江三角洲城市群、珠江三角洲城市群、環渤海城市群，全部集中在東部沿海，很難帶動廣大中西部地區尤其是西部地區的發展。盡管我國沒有美國那樣兩面臨大洋的地理優勢，但有長江、黃河深入內陸，可以依托這兩大江河在內陸地區布置少數大城市群以帶動中西部地區經濟社會發展。如在長江中游地區依托武漢城市圈和長株潭城市群的“全國資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區”打造“長江中游城市群”，在長江上游地區依托重慶市和成都市的“全國統籌城鄉發展綜合配套改革試驗區”提升成渝城市群的質量，這兩個城市群都應該定位是megalopolis（大城市群）級的，作為全國經濟增長的第四極、第五極來規劃和建設。這兩個“極”真正立起來了，分別可以帶動整個中部和西部的發展，可以解決沿海大城市群“鞭長莫及”的問題，從而在最高層次上實現區域統籌發展。

　　2、以大都市區帶動地區經濟發展

　　在美國內陸地區，雖然沒有“大城市群”，但有上百個大都市區（MA）。如果說Megalopolis的功能是統籌全國區域發展，那么MA主要功能是統籌中心城市與周邊區域（包括小城市和農村）的發展。這種功能更具有普遍性，美國聯邦政府因而也給予幫助和支持。如美國中部的堪薩斯大都市區，其連續建成區地跨密蘇里和堪薩斯兩州，共8個縣和城鎮112個，總人口150多萬。1972年成立“美國中部區域委員會”（Mid-AmericaRegionalCouncil），設立董事會，幾十年來，聯邦政府還一直為“美國中部區域委員會”董事會提供經費預算，以扶持中部城市群的發展。

　　中國中西部地區除了培植少數“大城市群”外，目前更迫切的需要是扶持大都市區（或稱“城市圈”）的發展。因為即使建立了幾的個“大城市群”，仍然要上百個大都市區來配套、來補充，特別是在新疆、內蒙地區必須要有獨立的大都市區或聯合大都市區，新疆烏昌地區、內蒙呼包鄂地區已經具備了較好的發展基礎，國家應給予大力扶持。而關中大都市區發展水平更高，應推動其向“大城市群”過渡，以增強帶動能量，擴大輻射范圍。

　　3、充分發揮民間團體作用

　　人們通常認為美國的都市管治比較薄弱，我到訪的芝加哥、鳳凰城等一些大都市區的官員和學者也認為其管治能力比中國差很多，因為要辦成一件事件需要大都市區的成員達到一致，這十分困難。如芝加哥大都市區人口940萬，由6個縣組成，下設113個鎮，272個市。成立于1997年的“大都市區市長會議”包括272名市長，由于市長之間互相平等，會議通常很難解決有爭議的議題。盡管如此，芝加哥都市區的運轉一切正常，并能有效地貫徹和實施戰略行動，如世界數一數二的芝加哥奧黑爾機場擴建工程的建設。這是如何辦到的？后來發現，美國大都市區管治的一條重要經驗是民間組織發揮的關鍵作用。在紐約、芝加哥、鳳凰城，民間團體組織幾乎成了大都市區管治的主要力量。大都市區的民間集團領導主要來自商會團體，而在美國商會的組織往往具有很高的可信度（與當地政治家比，商會不會為爭奪選票而“忽悠”老百姓），這便使其能夠施加巨大的影響。如早在1877年，芝加哥就成立了以大都市區商界和專業領袖為主要會員的組織——貿易俱樂部。1909年，貿易俱樂部委托一個叫丹尼爾·伯恩漢姆（DanielBurham）的會員為其起草一份芝加哥的規劃圖。丹尼爾這份規劃圖以巴黎為靈感，直到今天仍舊是芝加哥大都市結構的發展藍圖。同樣是這個俱樂部，在1996年千禧年來臨之際，組建了6個委員會，重新思考芝加哥大都市區的未來。2000年，成立了“芝加哥大都市2020”的新組織。2006年，這個組織在伊利諾州的幫助下，建立了一個共和黨、民主黨都支持的地區規劃理事會，負責伊州北部地區的土地利用和交通規劃。理事會于2006年9月向州長和州議會匯報了完成其章程中所列工作應需要通過的特定法規。

　　在中國，城市群建設的積極性主要來自地方政府，民間的積極性調動問題還沒有得到應有的重視。目前，有些地方出現了城市群民間團體，應大力扶持，支持其發展。2008年5月，“武漢城市圈名優農產品營銷協會”正式成立，并在武漢市的武商量販、中商平價等超市舉行武漢城市圈名優農產品大聯展，多家農產品生產企業與武商量販、中商平價等達成合作協議。協會的成立，是為武漢城市圈內農商合作形成長效機制、探索商品流通組織新形式進行的一次積極嘗試，是惠農、惠商、惠民之舉。今后，我國應特別注重扶持這種民間團體的發展壯大，因為市場機制才是城市群的長效動力。

　　4、地方政府必須加強合作

　　仍以堪薩斯“美國中部區域委員會”（Mid-AmericaRegionalCouncil）為例，它雖然沒有立法權，但各地方政府對治安、交通、環保、水利、幼兒保健、老人服務等等都進行了合作。比如，爭取了兩個州政府的立法機關同意以及本地居民投票贊成，在兩州的堪薩斯市建立了“911”緊急報警呼叫系統；其次，同這兩個州的有關部門和企業聯系協商，落實了美國有關空氣污染控制標準，使堪薩斯市成為美國空氣最好最清新的地方；動員兩個州的市政府和居民集資，在密蘇里河上建造了一座大橋，便利了交通。當然，美國發育較早的芝加哥、洛杉磯等一些城市化地區，由于地方政府太多，確實存在協調的成本較高的問題，但后來的新興大都市區設置的地方轄區數量比以前有明顯減少，這使得大都市區的管治能更為加具有一致性，政府合作成本得以降低。如大鳳凰城人口超過400萬，為全美第七大都市區，只有13個地方政府；美國發展最快的拉斯維加斯大都市區，人口超過200萬，卻只有5個地方政府（而芝加哥有385個）。

　　這種趨勢與中國目前的大都市周圍撤銷縣級市或縣的情況有些類似。因為地方政府少，便于合作，于是就有了“雙層經營”——在繼續發揮民間作用的同時，也強調大都市區各轄區政府之間的合作，更強調公共機構和私營機構之間的合作。美國學者認為，中國地方政府在城市群的合作方面比美國操作方便，見效也快。實際上只說對了一半：在一省范圍內的城市群，一般是在省政府的協調或直接領導下，工作推進比較順利；如果跨省區，政府合作的難度不一定比美國小。因此，美國地方政府之間的自主合作仍然有可借鑒之處。

　　5、認真持續地做好區域規劃

　　美國城市群都很重視區域規劃，尤以大紐約為代表。紐約大都市區是美國人口最多的城市化區域，卻是美國管治最好的，成立于1922年的區域規劃協會功不可沒。協會在1929年發表了第一份地區規劃，精辟地指出了交通網絡和公共空間作為地區發展關鍵杠桿的作用，從而為紐約大都市區之后幾十年的發展打下了基礎；1968年發表的第二份地區規劃成功確定了新的目標，即重建紐約大都市區公共交通系統和重建及鞏固地區中心，從而更好的為公共交通、保護自然資源、建立高密度的城市化地區等到目標創造條件；1996年發表的第三份地區規劃，針對的是大都市區內嚴重的財政問題提出應對之策?！?·11”恐怖襲擊發生后，區域規劃協會參與了下曼哈頓區的重建工作。作為專業中介組織，協會提出的都是協作式規劃，其目的是把各個關鍵利益的代表聚集在一起，政府機構只是其中的一方，當然規劃過程的結果最后還是需由政府部門來法規化（也有一些行動可完全通過非政府部門來貫徹實施）。這種模式既不需要合并地方政府，也不需要將其權力大量分割出來，卻能從特別管區的運用以及由大都市區承擔的戰略規劃和大都市區整體的市場和推廣中獲得網絡合理化和規模經濟效益。

　　這給我們幾點啟示：一是城市群規劃應依托專業中介機構來進行，而這些機構的專業規劃，對城市群的發展具有至關重要的影響，政府部門自己做的規劃往往出于迎合本屆政府領導而導致不是好大喜功就是缺乏前瞻性；二是依托的專業中介機構最好是本地的，或者是本地牽頭的（可由其邀請外地專業機構參加），這并不是排外，因為本地機構除了熟悉情況外更能持續認真地做下去，如果上次請北京做、這次請上海做、下次請廣州做，或者上次請英國做，這次請美國做，下次請加拿大做，不僅時間成本和其他成本較高，而且通常銜接得不是很好，甚至脫離本地實際；三是城市群規劃要法制化，避免出現“張三上臺挖李四上臺填”的現象和“拉鏈”工程。