我國自2000年初進入老齡化社會以來，老齡化率不斷提高。目前，各地養老服務體系可歸納為“9064”或“9073”，即按老年人口的90%居家養老，6%或7%社區養老，4%或3%機構養老來配置相關資源。社區居家養老因具有輕資產運營、近距離服務、廣覆蓋人群等特點，近年來群眾需求和政策關注度持續處于高位。

政策不斷完善

以中國進入老齡化社會為起點，我國社區居家養老服務政策大致可分為三個階段。第一階段是2000—2012年，社會福利社會化肇始。2000年《關于加快實現社會福利社會化的意見》和2001年《中國老齡事業發展“十五”計劃綱要（2001—2005年）》明確提出堅持家庭與社會養老相結合原則。2008年關于全面推進居家養老服務工作的意見》首次就解決社區居家養老供給不足、比重偏低、質量不高等問題作出專門部署。

第二階段是2013—2016年，聚焦深化改革和社會力量參與。2013年被視為“中國養老改革元年”。全國人大常委會對《中華人民共和國老年人權益保障法》進行了第二次修改，將養老“以家庭為主”改為“以居家為基礎”，反映出養老服務從家庭成員內部互助，轉為更多依靠政府和社會力量。2016年國務院辦公廳印發《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》，要求居家和社區養老服務全覆蓋。同年，《關于中央財政支持開展居家和社區養老服務改革試點工作的通知》開啟了“自下而上”的政策試驗。

第三階段是2017年至今，更好地滿足老年人原居安老愿望。以2017年《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》為起點，從降低制度性成本角度吸引社會力量參與養老服務業。2019年國務院辦公廳《關于推進養老服務發展的意見》，是回應政府工作報告中對“一老一小”問題的重要舉措，對居家適老化改造進行引導、對養老服務設施分區分級規劃建設提出要求。此后，加強運用稅費優惠等市場化工具到拓展物業參與養老服務等配套政策接連出臺。黨的十九屆四中全會提出“加快建設居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系”，黨的十九屆五中全會重申這一目標，從政策系統頂層為社區居家養老服務發展提供空間和支撐。

未來優化方向

當前，社區居家養老服務面臨要素供給、服務質量、市場培育等方面瓶頸。“十四五”期間，可考慮從理念和方法兩個維度做好政策全過程優化，實現高質量發展。

在理念維度，應堅持以人民為中心。人民性是養老服務政策的價值尺度，加快社區居家養老服務符合大多數老年人的愿望。一是關注政策客體，解決政策“適宜性”問題。盡快出臺全國統一的老年人能力綜合評估指引，破解分散評估造成的資源浪費和流程煩瑣問題。完善老年人需求表達機制，增加政策議程“外在提出模型”運用比例。二是建立系統思維，解決政策“回應性”問題。將社區居家養老服務納入現代生活服務業整體提升計劃，成為新發展格局的重要一環。樹立“跳出部門看政策，跳出養老看養老”理念，將社區居家養老內需潛力轉化為多元供給和消費，回應人民期待，助推“銀色經濟”，為老齡化社會治理提供穩定保障。三是堅持協同發展，解決政策“公平性”問題。中國具有“非均質性社會”特點。當前，社區居家養老服務還存在城鄉差距、地區差距、戶籍與非戶籍差距等問題，要在充分評估現有政策效果基礎上，重點提升農村地區、中西部地區和非戶籍老年人獲得感。

在方法維度，應重視政策工具組合。政策工具是實現政策目標的“觸發器”。參照羅斯威爾和賽格菲爾德基于政策影響領域維度的政策工具分類，將社區居家養老服務可借鑒的政策工具分為供給型、需求型和環境型三類。一是細化供給型政策工具。為家庭成員養老照護“賦能”，明確家庭贍養主責；依照規劃做好社區居家養老服務設施建設，針對重點老年人擴大政府購買服務覆蓋面，持續發揮好政府保基本兜底線職能；加強人才、科技、金融、土地等市場要素的政策支持力度。在鼓勵采用競爭性招標、憑單制、合同外包等市場化工具的同時，還需高度關注私營企業在提供養老服務時的“撇脂”現象，建立更加公平高效的競爭規則和服務體系，推進事業產業協同發展。二是強化需求型政策工具。通過豐富服務內涵、提升服務水平，促進保障型福利服務向適度普惠型服務轉變，重點解決老年人因養老保障水平較低、養老消費理念保守、養老服務市場良莠不齊等導致的“不能消費”“不愿消費”“不敢消費”問題。三是優化環境型政策工具。持續改善企業營商環境，積極營造代際共融氛圍；探索“社區居家養老+多行業”發展模式，拉長產業鏈、培育新業態；創新綜合監管，加強結果運用，通過政策工具的科學組合以及府際、政社之間的協同配合，推動社區居家養老服務業行穩致遠、健康發展。

（作者單位：蘇州大學東吳智庫暨蘇南治理現代化研究基地、政治與公共管理學院）