2020年1月，習(xí)近平總書記在十九屆中央紀(jì)委第四次全體會(huì)議上指出，要加大國有企業(yè)反腐力度，完善境外國有資產(chǎn)監(jiān)管制度。自“走出去”戰(zhàn)略和“一帶一路”倡議提出以來，國企已成為貫徹中央倡議和實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略的主要力量，國有企業(yè)的境外資產(chǎn)規(guī)模、境外銷售收入、境外雇員人數(shù)都實(shí)現(xiàn)了快速增長，很多中央國有企業(yè)已成長為具有全球競爭力的大型跨國公司。但與此同時(shí)，也出現(xiàn)了一些大型國有企業(yè)境外投資失敗和巨額境外國有資產(chǎn)流失的案例，如中信泰富澳元期權(quán)虧損事件等。境外國有資產(chǎn)監(jiān)管已成為強(qiáng)化國有資產(chǎn)監(jiān)管和國有企業(yè)反腐的新挑戰(zhàn)。

江蘇國有企業(yè)境外國有資產(chǎn)的現(xiàn)狀

自“走出去”戰(zhàn)略和“一帶一路”倡議提出以來，江蘇國企積極響應(yīng)中央號(hào)召進(jìn)行了大量的境外投資，江蘇國企境外資產(chǎn)的規(guī)模不斷擴(kuò)大。早在2005年，匯鴻集團(tuán)就成立了匯鴻國際(尼日利亞)工業(yè)園，建立了以家電、電力、農(nóng)產(chǎn)品等相關(guān)產(chǎn)業(yè)集聚的項(xiàng)目基地。此外，匯鴻集團(tuán)還在柬埔寨和緬甸等國建立了服裝加工基地，與“一帶一路”沿線60多個(gè)國家開展貿(mào)易往來。2017年，省屬國有企業(yè)中江國際集團(tuán)公司聯(lián)合蘇州工業(yè)園區(qū)、江寧、揚(yáng)州、海門四個(gè)國家級(jí)開發(fā)區(qū)，共同組建了江蘇省境外合作投資有限公司，在阿聯(lián)酋阿布扎比啟動(dòng)實(shí)施中阿(聯(lián)酋)產(chǎn)能合作示范園建設(shè)，并具體負(fù)責(zé)示范園的投資開發(fā)和運(yùn)營管理，被國家發(fā)改委批準(zhǔn)為全國首家“一帶一路”產(chǎn)能合作園區(qū)。江蘇海企作為江蘇最早從事對(duì)外投資的省屬國有企業(yè)，積極踐行“走出去”戰(zhàn)略，由其建立的坦桑尼亞“江蘇-新陽嘎農(nóng)工貿(mào)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園”被農(nóng)業(yè)部批準(zhǔn)為首批十個(gè)國家境外農(nóng)業(yè)合作示范區(qū)之一。徐礦集團(tuán)與土耳其菲巴(FIBA)集團(tuán)簽訂了《土耳其波亞克煤礦運(yùn)營和培訓(xùn)協(xié)議》，打造“一帶一路”能源合作標(biāo)桿。

江蘇國有企業(yè)境外資產(chǎn)監(jiān)管的

現(xiàn)狀與薄弱之處

目前，關(guān)于國企境外資產(chǎn)監(jiān)管涉及的監(jiān)管部門包括國資部門、財(cái)政部門、商務(wù)部門、審計(jì)部門，以及發(fā)展改革部門和人行外匯管理部門。從監(jiān)管依據(jù)看，央企的監(jiān)管依據(jù)包括《中央企業(yè)境外國有資產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》《中央企業(yè)境外國有產(chǎn)權(quán)管理暫行辦法》《國有企業(yè)境外投資財(cái)務(wù)管理辦法》等法規(guī)文件。

從江蘇的情況來看，為加強(qiáng)國有企業(yè)境外資產(chǎn)監(jiān)管，江蘇國資委等部門也出臺(tái)了相應(yīng)的地方規(guī)范性文件，如《關(guān)于加強(qiáng)省屬境外企業(yè)資產(chǎn)財(cái)務(wù)監(jiān)督管理的意見》《省屬企業(yè)境外投資監(jiān)督管理辦法》《省屬國有企業(yè)境外投資和境外國有資產(chǎn)管理使用情況審計(jì)調(diào)查工作方案》等。但是，對(duì)江蘇國有企業(yè)境外資產(chǎn)監(jiān)管仍存在薄弱之處，具體表現(xiàn)為:

1.監(jiān)管部門之間缺乏協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。一方面，囿于各種主客觀條件和國外政治法律的限制，江蘇國有企業(yè)境外資產(chǎn)監(jiān)管尚存在盲區(qū)。另一方面，各監(jiān)管部門還存在各自組織、重復(fù)檢查、監(jiān)管資源浪費(fèi)等現(xiàn)象。此外，各監(jiān)管部門的監(jiān)管信息缺乏共享和共用機(jī)制，造成整改部門難以針對(duì)普遍存在的問題建立切實(shí)有效的制度。

2.監(jiān)管檢查范圍未實(shí)現(xiàn)全覆蓋。盡管江蘇省屬國有企業(yè)和設(shè)區(qū)市國有企業(yè)在境外進(jìn)行了大量的投資，但由于檢查力量不足和受到出境限制，目前對(duì)江蘇國企境外資產(chǎn)監(jiān)管檢查的范圍有所缺失，未能實(shí)現(xiàn)監(jiān)管全覆蓋，存在監(jiān)管空白問題。

3.與他國的監(jiān)管協(xié)同力度不夠。境外國有企業(yè)分支機(jī)構(gòu)既要受到我國監(jiān)管體制的制約，同時(shí)還要接受投資東道國法律體制的管轄。投資東道國出于對(duì)其國家主權(quán)的敏感及法律條款的差異，對(duì)我國國家監(jiān)管部門實(shí)施的國有企業(yè)境外分支機(jī)構(gòu)審計(jì)和國家監(jiān)管往往難以接受。由于涉及到主權(quán)和管轄權(quán)問題，很多監(jiān)管制度難以得到有效地貫徹執(zhí)行。

4.監(jiān)管制度貫徹執(zhí)行力度不足。目前，對(duì)江蘇國有企業(yè)境外資產(chǎn)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管制度眾多，但在實(shí)踐中，囿于各種主客觀原因，很多監(jiān)管制度并未得到有效的貫徹執(zhí)行。

5.黨風(fēng)廉政建設(shè)未能落到實(shí)處。目前，江蘇國有企業(yè)所屬境外分支機(jī)構(gòu)不同程度上存在黨風(fēng)廉政建設(shè)和紀(jì)檢監(jiān)察工作重視程度不夠的問題。重經(jīng)營、輕反腐的現(xiàn)象普遍存在。有些企業(yè)內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察工作的力度不夠，對(duì)違法違紀(jì)問題的調(diào)查和查處過于寬松，警示和震懾作用有限。

加強(qiáng)江蘇國有企業(yè)境外國有資產(chǎn)的

國家監(jiān)管的對(duì)策建議

1.建立江蘇國有企業(yè)境外資產(chǎn)監(jiān)管的聯(lián)席會(huì)議制度。建議由省國資委牽頭，省發(fā)改部門、財(cái)政部門、審計(jì)部門、商務(wù)部門、人民銀行等部門參加，每年至少召開一次聯(lián)席會(huì)議。力爭3年內(nèi)實(shí)現(xiàn)江蘇國企境外資產(chǎn)監(jiān)管范圍的全覆蓋。建立各監(jiān)管部門監(jiān)管信息包括審計(jì)監(jiān)管信息、財(cái)政監(jiān)督信息、紀(jì)檢監(jiān)察信息、商務(wù)監(jiān)管信息和外匯管理信息等的共享和共用機(jī)制。

2.制定江蘇國有企業(yè)境外資產(chǎn)監(jiān)管的地方法規(guī)。借鑒發(fā)達(dá)國家相關(guān)法律法規(guī)，研究制訂《江蘇國有企業(yè)境外投資管理?xiàng)l例》，涵蓋審批、登記、稅收、外匯、安全、財(cái)務(wù)、內(nèi)部治理、監(jiān)管等各個(gè)方面，為江蘇國有企業(yè)境外資產(chǎn)的監(jiān)管提供更加完整和統(tǒng)一的地方性法規(guī)保障。

3.完善江蘇國有企業(yè)境外資產(chǎn)監(jiān)管的事前監(jiān)管機(jī)制。境外國有資產(chǎn)的形成源于國企的境外投資。要從根本上保證境外國有資產(chǎn)的安全和保值增值，必須從源頭上強(qiáng)化國企境外投資的事前監(jiān)管。首先，江蘇國有企業(yè)的境外投資必須聚焦主業(yè)，境外投資業(yè)務(wù)應(yīng)是江蘇國企主營業(yè)務(wù)的境外延伸。省國資委出臺(tái)的省屬企業(yè)境外投資負(fù)面清單要嚴(yán)格執(zhí)行。其次，江蘇國企的境外投資必須重視和強(qiáng)調(diào)能力匹配，只有在國企自身能力范圍內(nèi)(包括資金能力、運(yùn)營管理能力、與東道國政府的協(xié)調(diào)能力、風(fēng)險(xiǎn)控制能力等)的項(xiàng)目才能獲批投資。最后，江蘇國企的境外投資必須重視事前的可行性研究。應(yīng)在投資前進(jìn)行詳細(xì)的盡職調(diào)查，仔細(xì)分析當(dāng)?shù)氐恼尉謩?shì)、經(jīng)濟(jì)前景以及稅收、勞工、環(huán)保等法律，其中在“一帶一路”沿線國家的境外投資特別要強(qiáng)調(diào)政治風(fēng)險(xiǎn)。重大境外投資項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告在審批和核準(zhǔn)前應(yīng)有咨詢?cè)u(píng)估單位的評(píng)估意見。

4.完善江蘇國有企業(yè)境外資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)管制度。研究制定江蘇國有企業(yè)境外資產(chǎn)審計(jì)五年規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)江蘇國有企業(yè)境外資產(chǎn)的審計(jì)全覆蓋。就審計(jì)的主體來說，應(yīng)以國家審計(jì)和企業(yè)內(nèi)部審計(jì)為主，外部審計(jì)為輔。其中，國家審計(jì)的重點(diǎn)是境外資產(chǎn)的運(yùn)營和財(cái)務(wù)的合規(guī)性。企業(yè)內(nèi)部審計(jì)的重點(diǎn)包括境外分支機(jī)構(gòu)高管的經(jīng)濟(jì)責(zé)任、內(nèi)部控制和特定的管理問題。社會(huì)審計(jì)主要是接受國家審計(jì)機(jī)關(guān)或公司監(jiān)事會(huì)的委托提供審計(jì)外包服務(wù)，對(duì)國企境外資產(chǎn)的經(jīng)營情況、財(cái)務(wù)收支的真實(shí)和完整情況、重大違法違紀(jì)問題等進(jìn)行審計(jì)。為提高審計(jì)效率和規(guī)避管轄權(quán)爭議，可以通過座談會(huì)、遠(yuǎn)程視頻、網(wǎng)絡(luò)搜索以及外調(diào)延伸等新型審計(jì)方法進(jìn)行審計(jì)。

5.完善江蘇國企境外分支機(jī)構(gòu)管理層激勵(lì)機(jī)制與責(zé)任追究機(jī)制。提高境外國有資產(chǎn)管理考核指標(biāo)在江蘇國企領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考評(píng)指標(biāo)體系中的權(quán)重。另外，如果在審計(jì)、紀(jì)檢、監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)國企在境外資產(chǎn)的經(jīng)營管理上存在違法違規(guī)行為，特別是造成國有資產(chǎn)損失的，要對(duì)相關(guān)當(dāng)事人進(jìn)行嚴(yán)格的責(zé)任追究。建立與國際接軌的市場(chǎng)化激勵(lì)機(jī)制。目前省國資委對(duì)國企分支機(jī)構(gòu)高管人員的薪酬安排并沒有統(tǒng)一的要求，可以在江蘇國企的境外分支機(jī)構(gòu)推行職業(yè)經(jīng)理人制度和市場(chǎng)化薪酬制度，對(duì)其他員工也可以嘗試市場(chǎng)化的薪酬制度安排。有條件的公司還可以嘗試進(jìn)行混合所有制改革包括員工持股等。

6.健全江蘇國企境外資產(chǎn)管理的內(nèi)部控制制度和管理系統(tǒng)。明確崗位責(zé)任，對(duì)江蘇國有企業(yè)境外資產(chǎn)管理的流程進(jìn)行梳理，找出關(guān)鍵控制節(jié)點(diǎn)和主要風(fēng)險(xiǎn)，并完善相應(yīng)的控制措施，建立和完善江蘇國有企業(yè)境外資產(chǎn)管理內(nèi)部控制制度。另外，隨著企業(yè)管理和財(cái)務(wù)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，可以充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，建立江蘇國企境外資產(chǎn)管理系統(tǒng)，提高對(duì)境外投資項(xiàng)目和境外國有資產(chǎn)的事中和事后的遠(yuǎn)程動(dòng)態(tài)監(jiān)管，便于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并進(jìn)行處理。

7.完善江蘇國有企業(yè)境外分支機(jī)構(gòu)公司治理機(jī)制。借鑒國企外部董事制度，在江蘇國有企業(yè)的境外分支機(jī)構(gòu)設(shè)立外部董事制度。另外，也可以參照國企專職監(jiān)事會(huì)制度，由國內(nèi)集團(tuán)公司派出專職監(jiān)事參與境外分支機(jī)構(gòu)治理。同時(shí)，對(duì)派駐的董事、監(jiān)事和高管人員實(shí)行個(gè)人涉外情況申報(bào)和定期述職制度，規(guī)避決策不科學(xué)、運(yùn)作不規(guī)范等帶來的各種風(fēng)險(xiǎn)。

（作者系蘇州大學(xué)東吳智庫研究員，東吳商學(xué)院副院長、教授、博士生導(dǎo)師）