“郡縣治，天下安。”自古至今，縣城對于國家治理和社會(huì)秩序的重要性不言而喻。近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）指出，縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐，對促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、構(gòu)建新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系具有重要意義。在新時(shí)代中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的征程中，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化成為國家現(xiàn)代化戰(zhàn)略推進(jìn)中的核心關(guān)注之一，意在進(jìn)行新的國家治理尺度調(diào)適，科學(xué)推進(jìn)面向城鄉(xiāng)融合發(fā)展，進(jìn)而助推國家全面現(xiàn)代化。

推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)為何重要

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的標(biāo)志，城鎮(zhèn)化是一種生活方式、一個(gè)社會(huì)過程。作為城之末、鎮(zhèn)之始，縣城獨(dú)特而重要。據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2021年末全國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)64.72%，中國城鎮(zhèn)常住人口為9.1億人。其中，1472個(gè)縣城的常住人口為1.6億人左右，394個(gè)縣級(jí)市的城區(qū)常住人口為0.9億人左右，縣城及縣級(jí)市城區(qū)人口占全國城鎮(zhèn)常住人口的近30%，縣及縣級(jí)市數(shù)量占縣級(jí)行政區(qū)劃數(shù)量的約65%。這從一個(gè)側(cè)面回答了為什么要推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化。《意見》便正是對當(dāng)下重大發(fā)展節(jié)點(diǎn)階段的政策回應(yīng)和制度安排，是對為什么要發(fā)展縣城、要發(fā)展什么樣的縣城、要怎樣去發(fā)展縣城的一次集中尋解。《意見》以縣城為重要載體，圍繞科學(xué)把握功能定位、分類引導(dǎo)縣城發(fā)展方向，培育發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、穩(wěn)定擴(kuò)大縣城就業(yè)崗位，完善市政設(shè)施體系、夯實(shí)縣城運(yùn)行基礎(chǔ)支撐，強(qiáng)化公共服務(wù)供給、增進(jìn)縣城民生福祉，加強(qiáng)歷史文化和生態(tài)保護(hù)、提升縣城人居環(huán)境質(zhì)量，提高縣城輻射帶動(dòng)鄉(xiāng)村能力、促進(jìn)縣鄉(xiāng)村功能銜接互補(bǔ)，以及深化體制機(jī)制創(chuàng)新、為縣城建設(shè)提供政策保障等方面，勾勒出了城鎮(zhèn)化建設(shè)的新圖景。

值得注意的是，對此建設(shè)圖景的認(rèn)識(shí)，不應(yīng)局限在縣“城”建設(shè)的維度，還要有關(guān)聯(lián)性的“鄉(xiāng)”以及“城鄉(xiāng)融合”的視野。正如《意見》所指出的那樣，縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐，對促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系具有重要意義。這背后有一個(gè)深刻的大局觀和全局意識(shí)，即以城鄉(xiāng)融合為關(guān)照的全面現(xiàn)代化。這對于在面對實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局這“兩個(gè)大局”的情勢下，以中國式現(xiàn)代化道路尤其是中國式城鎮(zhèn)化新道路來建設(shè)“強(qiáng)大國家”與“美好社會(huì)”，是戰(zhàn)略節(jié)點(diǎn)式的支撐布局，具有重要的戰(zhàn)略貫通意義。

作為一個(gè)基本行政單元和空間單元，縣城不是孤立的存在，它上承大中城市，下接廣袤鄉(xiāng)村，是國家治理縱深中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和戰(zhàn)略載體依托。根據(jù)有關(guān)研究，全國規(guī)模達(dá)到500萬人口的城市有91個(gè)，吸納了全國接近7.9億人口，而幾千個(gè)縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋的人口則很少，鄉(xiāng)村占了另一個(gè)大頭。一方面，“大城大村”是一個(gè)長期存在的現(xiàn)實(shí)。另一方面，通過城市化帶動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展，是現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的基本經(jīng)驗(yàn)。現(xiàn)在中國農(nóng)業(yè)GDP占比約7%，而農(nóng)業(yè)人口占比仍然高達(dá)23%。參考德邦證券的測算，我國近1900個(gè)縣城的平均城鎮(zhèn)化率卻只有24.2%，這一數(shù)值甚至不到全國的一半。產(chǎn)城不融合，尤其是產(chǎn)業(yè)對鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)的支撐度低、職住比例不合理，成為制約鄉(xiāng)村現(xiàn)代化，也是制約城市現(xiàn)代化的另一個(gè)現(xiàn)實(shí)。與此相伴的，是大量農(nóng)民工常年往返于縣城和農(nóng)村之間，“工農(nóng)兼業(yè)”與“城鄉(xiāng)雙棲”較為普遍，但非充分就業(yè)下兼業(yè)獲得、出行交通、階段性居住等成本較高、效率較低。對這些問題，基于縣城以及擴(kuò)散至縣域來思考和設(shè)計(jì)城鎮(zhèn)化，貫通城市群、大中城市以及鄉(xiāng)村發(fā)展，形成動(dòng)態(tài)均衡的城鄉(xiāng)空間格局、產(chǎn)業(yè)格局、人口格局和管理服務(wù)格局，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化具有獨(dú)特的優(yōu)勢和價(jià)值。

黨和國家高度重視城鄉(xiāng)融合發(fā)展。城鎮(zhèn)化的“中國道路”經(jīng)歷了抑制型的城鎮(zhèn)化、補(bǔ)償型的城鎮(zhèn)化以及再平衡的新型城鎮(zhèn)化，取得舉世矚目的成績，一個(gè)脫胎于“鄉(xiāng)土中國”的“城鄉(xiāng)中國”正逐步快速演進(jìn)成型。黨的十八大以來，隨著對城鎮(zhèn)化規(guī)律認(rèn)識(shí)的加深，在更高位階上來調(diào)適城鄉(xiāng)關(guān)系、建構(gòu)國家現(xiàn)代化的底層基礎(chǔ)，旨在推進(jìn)城鄉(xiāng)融合的一系列政策方案不斷推出。《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出了推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)和縣城建設(shè)的任務(wù)舉措。與此同時(shí)，一系列將城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略融合推進(jìn)的布局通過，諸如中央一號(hào)文件、城鎮(zhèn)化專項(xiàng)規(guī)劃、鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)規(guī)劃以及特色小鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃等也隨之跟進(jìn)。這深刻地表明，國家建設(shè)已然走到了直面大中城市“城市病”與大量中小城鎮(zhèn)低質(zhì)量問題并存的新階段，縣域城鎮(zhèn)化需要通過合理規(guī)劃縣城類型、分類施策和兜底發(fā)展、持續(xù)升級(jí)的方式來實(shí)現(xiàn)發(fā)展轉(zhuǎn)型。其中，以圍繞市民化為中心解決“半城鎮(zhèn)化”的遺留問題，以結(jié)構(gòu)功能改進(jìn)的城市更新來實(shí)施再城市化、提升城市品質(zhì)的優(yōu)化問題，從本質(zhì)上講，都是在進(jìn)一步拓展和豐富物的城鎮(zhèn)化、物的現(xiàn)代化（如基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)載體等）基礎(chǔ)上，向以人的城鎮(zhèn)化、人的現(xiàn)代化的過渡、升級(jí)和發(fā)展。這將帶來面向城鄉(xiāng)融合發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設(shè)之新愿景與新路徑。

如何推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)

階段性地看，面向城鄉(xiāng)融合發(fā)展,如何推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，《意見》給出了清晰的時(shí)間表和路線圖。從問題導(dǎo)向上看，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)需要致力于五個(gè)“提”：即促進(jìn)縣城產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施“提質(zhì)增效”、市政公用設(shè)施“提檔升級(jí)”、公共服務(wù)設(shè)施“提標(biāo)擴(kuò)面”、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施“提級(jí)擴(kuò)能”，以及增強(qiáng)縣城綜合承載能力、提升縣城發(fā)展質(zhì)量。顯然，這需要在堅(jiān)持以人為核心推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，尊重縣城發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要的基礎(chǔ)上來循序展開，基本的路徑是因地制宜、補(bǔ)齊縣城短板弱項(xiàng)。從目標(biāo)上看，近期到2025年，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)取得重要進(jìn)展，更好滿足農(nóng)民到縣城就業(yè)安家需求和縣城居民生產(chǎn)生活需要。更長期的目標(biāo)，則是在全國范圍內(nèi)基本建成各具特色、富有活力、宜居宜業(yè)的現(xiàn)代化縣城，與鄰近大中城市的發(fā)展差距顯著縮小，促進(jìn)城鎮(zhèn)體系完善、支撐城鄉(xiāng)融合發(fā)展作用進(jìn)一步彰顯。

面向城鄉(xiāng)融合發(fā)展，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，需要關(guān)注三個(gè)至關(guān)重要的問題：

一是分類治理。合理分類、以類施策，是政策規(guī)劃科學(xué)性提升和有效性提高的基礎(chǔ)。《意見》具有顯著的前瞻性，基于對城鎮(zhèn)化新發(fā)展階段的新判斷，順應(yīng)縣城人口流動(dòng)變化趨勢，立足資源環(huán)境承載能力、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、功能定位，在統(tǒng)籌發(fā)展和安全的基礎(chǔ)上，合理確定不同類型縣城的發(fā)展路徑，意義重大。這不僅意味著對以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了更清晰的思路，同時(shí)對于縣域城鎮(zhèn)化也有了更深刻的認(rèn)識(shí)。對大城市周邊縣城、專業(yè)功能縣城、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣城和人口流失縣城的五大類劃分，能夠更為精準(zhǔn)地定位其發(fā)展。“加快發(fā)展”“積極培育”“合理發(fā)展”“有序發(fā)展”和“引導(dǎo)轉(zhuǎn)型發(fā)展”等表述，代表著對以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化類型的新認(rèn)知和實(shí)踐政策的新布局。無論從與城市群和都市圈的融入而言，還是從發(fā)展出先進(jìn)制造、商貿(mào)流通、文化旅游等專業(yè)功能而論，或是從有效服務(wù)“三農(nóng)”、保障糧食安全提供支撐來看，抑或是為保護(hù)修復(fù)生態(tài)環(huán)境、筑牢生態(tài)安全屏障提供支撐而論，甚或是促進(jìn)人口和公共服務(wù)資源適度集中、加強(qiáng)民生保障和救助扶助來講，縣城不是千城一面的，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化的發(fā)展愿景不應(yīng)也不可能是相同的。面對大中城市、面對各種功能性和節(jié)點(diǎn)性自主運(yùn)轉(zhuǎn)縣城，存在著人口的集聚或疏散問題，其流入流出的方向不同，決定了其城鎮(zhèn)化的方式也應(yīng)各不相同。除了對面強(qiáng)大都市“虹吸力”的衛(wèi)星城模式具有較為顯著的域外人口流入以外，專業(yè)功能、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)三類縣城在很大程度上都是縣域內(nèi)人口向縣城集聚、是域內(nèi)流動(dòng)狀態(tài)，人口流失縣城則有可能為前四類縣城提供農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。這就說明，未來以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化過程中，縣域?qū)哟蔚某青l(xiāng)發(fā)展將會(huì)面對至少三類融合模式，即圍繞都市發(fā)展的衛(wèi)星城模式，圍繞域內(nèi)流動(dòng)的縣鄉(xiāng)模式，以及圍繞持續(xù)流出的中心縣鎮(zhèn)模式。前者更多的是市場化的產(chǎn)品發(fā)展和人口集聚，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的市場化機(jī)制居主導(dǎo)作用；中者是政府規(guī)劃引導(dǎo)、市場循序強(qiáng)化的混合式作用機(jī)理；后者則是在極大程度上需要政府托底和保障的規(guī)模收縮、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和功能升級(jí)的行政模式。當(dāng)然，這僅僅是從政府與市場關(guān)系的角度出發(fā)，從以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化過程中的配置資源方式及其程度而言的，并非決然，但是這較大可能代表著以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化的成長譜系。這樣的認(rèn)識(shí)，對于國土空間規(guī)劃的推進(jìn)以及以補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)為基本思路的縣城發(fā)展，提供了深化認(rèn)識(shí)。

二是精準(zhǔn)新基建。新基建是包括新的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)服務(wù)等在內(nèi)的基本條件和基礎(chǔ)環(huán)境建設(shè)。這是以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化得以健康可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。在引導(dǎo)縣城分類發(fā)展的基礎(chǔ)上，需要關(guān)注如下領(lǐng)域問題：其一，產(chǎn)城融合的新基建。產(chǎn)業(yè)是縣城建設(shè)發(fā)展的根基。解決產(chǎn)業(yè)平臺(tái)功能薄弱、配套設(shè)施不健全的問題，有助于降低企業(yè)生產(chǎn)成本和交易成本、更充分發(fā)揮縣城勞動(dòng)力和土地相對低成本優(yōu)勢，從而減少產(chǎn)業(yè)集聚過程中的人力篩選、提升企業(yè)市場粘性和促進(jìn)更充分就業(yè)。通過增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)支撐能力、提升產(chǎn)業(yè)平臺(tái)功能、健全商貿(mào)流通網(wǎng)絡(luò)、完善消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施和強(qiáng)化職業(yè)技能培訓(xùn)等途徑，以“糧頭食尾”、“農(nóng)頭工尾”為抓手，縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展與較高質(zhì)量就業(yè)相融合的產(chǎn)城融合，是以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化走向成功的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。其二，設(shè)施支撐的新基建。一些縣城管網(wǎng)陳舊老化、路網(wǎng)容量不足、老舊小區(qū)配套較差、停車場建設(shè)滯后、客運(yùn)站設(shè)施落后等狀況，在很大程度上降低了縣城對人口的承載力與吸引力。需要通過完善市政交通設(shè)施、暢通對外連接通道、健全防洪排澇設(shè)施、增強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)能力、加強(qiáng)老化管網(wǎng)改造以及推進(jìn)數(shù)字化改造等，來夯實(shí)城市運(yùn)行的基礎(chǔ)條件。其三，服務(wù)民生的新基建。不少縣城的公共服務(wù)供給總量不足、質(zhì)量不高，義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、托育養(yǎng)老和文化體育等公共服務(wù)供給參差不齊、面向“一老一小”方面的服務(wù)更是不敷為用。為此，可以通過完善醫(yī)療衛(wèi)生體系、擴(kuò)大教育資源供給、發(fā)展養(yǎng)老托育服務(wù)、優(yōu)化文化體育設(shè)施等方式，來持續(xù)不斷強(qiáng)化公共服務(wù)供給、增進(jìn)縣城民生福祉。其四，人居環(huán)境的新基建。污水收集管網(wǎng)覆蓋不足、垃圾焚燒設(shè)施缺乏、黑臭水體尚未消除、藍(lán)綠生態(tài)空間有限等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施缺口較大的問題，形成了縣城發(fā)展約束。這就需要通過加強(qiáng)歷史文化保護(hù)傳承、打造藍(lán)綠生態(tài)空間、推進(jìn)低碳生產(chǎn)生活方式和完善垃圾收集處理體系等文化與生態(tài)舉措，提升縣城人居環(huán)境質(zhì)量。其五，縣鄉(xiāng)銜接的新基建。進(jìn)入以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的新階段，應(yīng)推進(jìn)縣城供水、供氣、供熱管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施向鄉(xiāng)村延伸，促進(jìn)縣城公共服務(wù)，如醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、養(yǎng)老等服務(wù)向鄉(xiāng)村覆蓋；推進(jìn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接等，促進(jìn)縣鄉(xiāng)村功能的銜接互補(bǔ)。當(dāng)然，需要指出的是，精準(zhǔn)新基建絕不意味著資本野蠻生長式的“狂歡”與放任，更不意味著對基層民眾形成某種程度的剝奪。該命題的提出，內(nèi)含著對以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化開放建設(shè)方式的優(yōu)化及其對資本邏輯的規(guī)訓(xùn)，以便發(fā)展成為參與機(jī)會(huì)公平、成本風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和發(fā)展紅利共享的合作治理和共同富裕過程。

三是注重認(rèn)同建設(shè)。對于以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化而言，既需要推進(jìn)邁向現(xiàn)代化發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)與法治條件，也需要形成融合傳統(tǒng)、尊重共識(shí)、符合常理的社會(huì)信任和社會(huì)認(rèn)同。以法治為基礎(chǔ)內(nèi)容的城鎮(zhèn)化認(rèn)同建構(gòu)，實(shí)際上是對基于新空間、新實(shí)踐和新交往基礎(chǔ)上的市民化心理文化秩序的建構(gòu)和發(fā)展過程。這就需要降低城鎮(zhèn)化過程中空間再生產(chǎn)、身份再生產(chǎn)、社會(huì)結(jié)構(gòu)再生產(chǎn)與文化再生產(chǎn)的過程性緊張、沖突甚至是撕裂，減少社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展陣痛。將城鎮(zhèn)化的物質(zhì)現(xiàn)代化與人的現(xiàn)代化，尤其是人的精神文化的共同富裕做一個(gè)大體匹配性的安頓。這對于以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化是否建成、是否有內(nèi)涵質(zhì)量至關(guān)重要。為此，載體上的“看得見山、望得見水和記得住鄉(xiāng)愁”與心理文化上的信仰、信任、法治、理性、合作和寬容等價(jià)值建設(shè)需要一體推進(jìn)，以提高城鎮(zhèn)化建設(shè)的厚度和深度。從面向城鄉(xiāng)融合發(fā)展而言，對于廣袤的鄉(xiāng)村在認(rèn)同建設(shè)上則更需審慎有度、漸進(jìn)而為。鄉(xiāng)村有著自身的內(nèi)在結(jié)構(gòu)和運(yùn)行邏輯，在觀念與行為上均表現(xiàn)出頗為不同的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化秩序。縣域城鎮(zhèn)化的過程中，鄉(xiāng)村面臨著一系列的解構(gòu)與重構(gòu)，空心化與再聚集時(shí)時(shí)刻刻都在發(fā)生。但是，這些變化并非是完全同步的，甚至也有可能是不同向的。這就意味著，鄉(xiāng)村振興需要對城鎮(zhèn)化進(jìn)行有機(jī)戰(zhàn)略銜接，但要合理區(qū)分它們之間的邏輯差異。不能完全以市場化為主導(dǎo)的工業(yè)化、市場化和城鎮(zhèn)化邏輯來看待鄉(xiāng)村；當(dāng)然以線性的鄉(xiāng)村視角來設(shè)置縣城、城市的發(fā)展思路，也會(huì)陷入歧途。在一個(gè)總體呈現(xiàn)熟人社會(huì)的鄉(xiāng)村內(nèi)部，血緣、親緣和地緣紐帶濃密，空間單元因地方性網(wǎng)絡(luò)的密織而表現(xiàn)出較強(qiáng)的封閉性和一定的開放性雜糅。圍繞生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系和服務(wù)體系的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)性重塑，與正發(fā)展中的自治為基、法安天下、德潤人心的治理結(jié)構(gòu)和秩序的變遷，正處于彼此不斷調(diào)適和互嵌的過程之中。鄉(xiāng)村的文化建設(shè)與認(rèn)同發(fā)展，存在著一個(gè)賡續(xù)傳統(tǒng)與面向未來的整合、融合與再塑造過程，既需要從傳統(tǒng)中汲取合理的養(yǎng)分，又面向市場化牽引、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展等引發(fā)的治理結(jié)構(gòu)性再造，來形成法治化的新鄉(xiāng)土治理。這是一項(xiàng)長期而重要的基層建設(shè)任務(wù)。鄉(xiāng)村不應(yīng)是城市、城鎮(zhèn)單向度的資源供給者，而應(yīng)是與城市互動(dòng)共通、共進(jìn)、共融的合作者、協(xié)同者。以城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)的思路來思考縣域城鎮(zhèn)化過程中城與鄉(xiāng)的彼此融合、互相支撐又相對獨(dú)立關(guān)系，其建設(shè)的文化進(jìn)路、發(fā)展方式和認(rèn)同機(jī)制，需要得到更為審慎而積極的對待。

面向城鄉(xiāng)融合發(fā)展的縣城現(xiàn)代化如何突破關(guān)鍵難題

盡管歷經(jīng)滄海桑田，縣治而國安的邏輯至今仍堅(jiān)如磐石。在新時(shí)代，這樣的邏輯需要得到時(shí)代的接納并嵌入到新的治理發(fā)展主線之中，方能得到扎根并釋放其應(yīng)有的活力。面向城鄉(xiāng)融合發(fā)展的縣城現(xiàn)代化，有何關(guān)鍵難題，又該如何突破？這需要有更多的關(guān)注。

城鎮(zhèn)化是一個(gè)自然歷史過程，有其發(fā)展的客觀規(guī)律，也需要有遵循規(guī)律基礎(chǔ)上的能動(dòng)努力。鑒于我國縣城以及縣級(jí)市、或類似于縣級(jí)建制的區(qū)域眾多，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化所涉及到的廣度、深度、速度和力度等都將是巨大的，具有人類現(xiàn)象的特征。但問題隨之而來，在如此大規(guī)模、長時(shí)段和廣范圍的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，如何獲得充分要素并得以合理配置，極其重要。當(dāng)下的討論，不是以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化要不要發(fā)展的問題，而是一個(gè)要如何發(fā)展、如何發(fā)展得更好的問題。我們認(rèn)為，其中最基本的難題依舊是人口、土地、資金等基礎(chǔ)要素問題。

任何發(fā)展都需要成本付出。但是，不同發(fā)展的成本付出具有不同的利益函數(shù)，也面臨著不同的風(fēng)險(xiǎn)。從最一般的意義上講，新形勢下，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化對于構(gòu)筑合理的城鎮(zhèn)體系、擴(kuò)大內(nèi)需具有直接而重要的意義，同時(shí)有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、更好地滿足縣域人民對美好生活的需要。以人為核心的城鎮(zhèn)化，在此論域內(nèi)自然轉(zhuǎn)變成為以人為本的城鎮(zhèn)化，在基本價(jià)值內(nèi)涵上不會(huì)有根本分歧，但在具體操作層面上，還是需要直面人從哪里來、到哪里去，土地從哪里來、用到哪些領(lǐng)域上，以及錢從哪里出、花到哪里去的問題。這些都是最基本也是最值得深究的問題。“人、地、錢”三要素在城鄉(xiāng)間的轉(zhuǎn)移是城鎮(zhèn)體系協(xié)同發(fā)展的保障，但是如何配置，卻存在著生成與做成、演進(jìn)與建構(gòu)的分殊。生成、演進(jìn)的路數(shù)代表的是市場化模式，做成、建構(gòu)的方式意味著基于人為設(shè)計(jì)的行政主導(dǎo)模式。實(shí)際上，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到今天，可能很難想象城鎮(zhèn)化這類多議題疊加型的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是由單一的市場政策或行政規(guī)劃帶來且持續(xù)的。不僅如此，還需要考慮到社會(huì)力量的承載力與行動(dòng)力，對于城鎮(zhèn)化的復(fù)雜影響。在發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用以及政府更好地發(fā)揮其應(yīng)有作用的條件下，形成政府、市場與社會(huì)的多方合力，以此來解決縣城落戶吸引力不足、城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)緊張與農(nóng)村建設(shè)用地大量閑置并存，以及資金普遍匱乏等狀況。從前述對縣城分類設(shè)置發(fā)展方向的角度講，對于不同類型城鎮(zhèn)化的人、地、錢問題，應(yīng)該有不同的出路。

《意見》對此給出了思路，即深化體制機(jī)制創(chuàng)新，為縣城建設(shè)提供政策保障。一則，健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機(jī)制。就近就地城鎮(zhèn)化是以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化的主要人口流動(dòng)形態(tài)。對縣城而言，這是一個(gè)“來得了、留得下、發(fā)展好”的問題，包括原住民和新市民的融合化發(fā)展。對于鄉(xiāng)村而言，則是一個(gè)“出得去、回得來、能選擇”的問題。這兩個(gè)層面不貫通，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化始終會(huì)被“卡脖子”。目前，一定程度上存在的“留不下的城市、回不去的鄉(xiāng)村”在大中城市的流動(dòng)人口身上比較凸顯，在縣城一類的城鎮(zhèn)也程度不同地存在著，過高的不合理城市融入成本是其中的關(guān)鍵制約因素。這就需要通過全面落實(shí)取消縣城落戶限制政策，確保新落戶人口與縣城居民享有同等公共服務(wù)，建立健全省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制、省以下城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制等方式，來解決在許多大中城市所遺留的“半城鎮(zhèn)化”問題，即農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以市民化的問題。其中，依法保障進(jìn)城落戶農(nóng)民的農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益，極為重要。二則，建立多元可持續(xù)的投融資機(jī)制。資金匱乏是突出瓶頸之一。對公益性項(xiàng)目加強(qiáng)地方財(cái)政資金投入，其中符合條件的項(xiàng)目可通過中央預(yù)算內(nèi)投資和地方政府專項(xiàng)債券予以支持；對準(zhǔn)公益性項(xiàng)目和經(jīng)營性項(xiàng)目，鼓勵(lì)增加中長期貸款投放，支持符合條件企業(yè)發(fā)行縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項(xiàng)企業(yè)債券。三則，建立集約高效的建設(shè)用地利用機(jī)制。加強(qiáng)存量低效建設(shè)用地再開發(fā)，合理安排新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，推廣節(jié)地型、緊湊式高效開發(fā)模式，合理安排新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)和用地準(zhǔn)入門檻，保障縣城建設(shè)正常用地需求。從持續(xù)發(fā)展的角度看，需要在進(jìn)一步加快創(chuàng)新農(nóng)村“三塊地”改革（農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革）的基礎(chǔ)上，探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的經(jīng)營性建設(shè)用地市場，構(gòu)建貫通城鄉(xiāng)的多層次住房體系。促進(jìn)人口、土地和資金在城鄉(xiāng)之間的“雙向奔赴”，將自上而下的政策布局與自下而上的實(shí)踐促進(jìn)結(jié)合起來，是以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化得以穩(wěn)健發(fā)展的基本思路。盡管如此，還是需要清醒地認(rèn)識(shí)到，實(shí)踐中資源配置的等級(jí)性慣序機(jī)制具有強(qiáng)勁的影響力，稀缺的要素性發(fā)展資源是否能夠如愿配置到縣城以及中心城鎮(zhèn)，既減少按照行政等級(jí)配置資源所形成的扭曲，又確保跨期跨空配置效率與市場活力，仍需要行政的調(diào)節(jié)和助力。尤其對于已然蓬勃發(fā)展的特色小鎮(zhèn)等一類的產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)，如何與縣城開放互動(dòng)的共生體系、有更多社會(huì)資本的建設(shè)性參與，則需要在遵循市場規(guī)律基礎(chǔ)上予以政策支撐和發(fā)展保障。當(dāng)然，更多地借助市場力量激活微觀經(jīng)濟(jì)主體的創(chuàng)新活力，增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)的循環(huán)造血功能，是實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)，同時(shí)也是以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化得以健康發(fā)展的有力保障。

城鎮(zhèn)化是一個(gè)復(fù)雜的空間均衡和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程。把以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化做長時(shí)段觀察，對應(yīng)良性互動(dòng)共生的城鄉(xiāng)融合式城鎮(zhèn)化發(fā)展需求，需要關(guān)注可能存在的五大風(fēng)險(xiǎn)：一是耕地紅線風(fēng)險(xiǎn)，以土地為發(fā)展中心模式的地方容易突破紅線，造成對農(nóng)地資源的不斷侵占，出現(xiàn)缺乏合理規(guī)劃下的城市用地緊張與“攤大餅”式淺表開發(fā)、鄉(xiāng)村部分土地撂荒并存狀況。二是地方債務(wù)問題，避免過度舉債進(jìn)行大規(guī)模基建開發(fā)、“人為造城”因缺乏產(chǎn)業(yè)支撐和產(chǎn)城融合而形成“鬼城”，致使債務(wù)高企、難以為繼。尤其要抑制不切實(shí)際的“縣城首位度”倡導(dǎo)所形成的潛在和長期風(fēng)險(xiǎn)，糾正和消除人為扭曲的過度大城市化現(xiàn)象。三是同質(zhì)化發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)，跟風(fēng)式建設(shè)、低端重復(fù)建設(shè)和無序競爭，引發(fā)無后勁、無特色、無前景的彌散狀態(tài)。四是盲目浪費(fèi)問題，諸如忽視產(chǎn)業(yè)集聚、人口流動(dòng)、區(qū)位特點(diǎn)以及資源支撐等因素，做“大水漫灌”式基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)覆蓋，造成資源錯(cuò)配和大量閑置。五是脫離人的需求風(fēng)險(xiǎn)，大拆大建、貪大求洋，忽視地下空間開發(fā)與管網(wǎng)建設(shè)，無法回應(yīng)信息化和智能化的新發(fā)展趨勢等。這些問題，需要在以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營、管理和服務(wù)的過程中，形成系統(tǒng)思路和整理性治理格局，以此來解決碎片、應(yīng)景和被動(dòng)的狀況。尤其需要指出的是，新冠肺炎疫情和形勢變局下的脆弱性為大城市格局帶來新思考，即需要高度關(guān)注包括縣城在內(nèi)的城市韌性建設(shè)和社會(huì)韌性在鄉(xiāng)村的發(fā)展。在以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的過程中，把縣城的城市安全和韌性建設(shè)納入到與鄉(xiāng)村社會(huì)韌性的關(guān)聯(lián)建設(shè)之中，需要理性審視城鄉(xiāng)融合發(fā)展態(tài)勢下的新鄉(xiāng)土中國如何得以聯(lián)動(dòng)性的發(fā)展和互動(dòng)性的升級(jí)。簡單地切割之，國家和社會(huì)的安全感與歸宿感則會(huì)長期處于極大的不確定性風(fēng)險(xiǎn)之中。

城鎮(zhèn)化是一個(gè)由物到人、由載體到文化、由結(jié)構(gòu)到功能、由管理到治理的整體性躍遷過程。以人為中心的新型城鎮(zhèn)化，落定到縣城場域，需要有深切面向城鄉(xiāng)融合發(fā)展的思維和視野。以現(xiàn)代化觀之，作為中國現(xiàn)代化重要節(jié)點(diǎn)的縣城現(xiàn)代化，其發(fā)生、發(fā)展的可靠載體與現(xiàn)實(shí)場域是縣域，是包括廣袤鄉(xiāng)村在內(nèi)的基層社會(huì)。縣域的現(xiàn)代化，在依托于以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化推進(jìn)的同時(shí)，從其根植的土壤、建設(shè)的內(nèi)容、發(fā)展的基礎(chǔ)和未來的愿景而言，實(shí)質(zhì)就是一體推進(jìn)城鄉(xiāng)的融合化發(fā)展，面向城鄉(xiāng)融合來規(guī)劃和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，這是中國式現(xiàn)代化題中應(yīng)有之義。很難想象，沒有現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)，縣城能夠“獨(dú)善其身”地獲得長久的發(fā)展與繁榮，從中國全面現(xiàn)代化的內(nèi)涵期待中，這自然也將會(huì)是一種顯著的遺憾。

國家社會(huì)的深度現(xiàn)代化，需要結(jié)構(gòu)功能優(yōu)化升級(jí)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，而這樣的現(xiàn)代化在其現(xiàn)實(shí)性上，最具合理性和可能性的是在縣域基層場域中以共生性的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化方式來予以達(dá)成。既往那種單向度的城市化或城市中心主義，抑或是過度強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村本位的自然主義，對于城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展是不利的，對于鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化建設(shè)亦會(huì)帶來傷害。在城鄉(xiāng)關(guān)系出現(xiàn)重大變遷以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性巨變的當(dāng)下，重新動(dòng)態(tài)性地思考和系統(tǒng)性地審視諸如城市與鄉(xiāng)村的新互動(dòng)、新平衡和新發(fā)展，極為重要。“各美其美、美人之美、美美與共，天下大同。”從城鄉(xiāng)發(fā)展的辯證法中，當(dāng)下最為需要的，是在結(jié)構(gòu)與功能逐步迭代升級(jí)基礎(chǔ)上建立起對城鄉(xiāng)關(guān)系適切的主體間性認(rèn)識(shí)，這既是未來縣域城鎮(zhèn)化可以合理安置的基礎(chǔ)，也是理性思考中國由深厚的鄉(xiāng)土性向現(xiàn)代城市性轉(zhuǎn)變過程中，在深切尊重傳統(tǒng)性基礎(chǔ)上，國家治理獲得現(xiàn)代性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)造的條件。這就需要我們在新發(fā)展階段，更加自覺地貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，以實(shí)現(xiàn)面向城鄉(xiāng)融合發(fā)展的城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。要更為深度地將新型城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略銜接起來，以政府、市場與社會(huì)協(xié)力治理的方式來突破城鎮(zhèn)化的深層約束，以新型城鎮(zhèn)化治理結(jié)構(gòu)、投資模式、開發(fā)方式、成本機(jī)制、參與方法來促進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化的共建共治共享。以此出發(fā)，讓面向城鄉(xiāng)融合發(fā)展的縣域城鎮(zhèn)化在創(chuàng)造中國式城鎮(zhèn)化新體系、實(shí)現(xiàn)中國式城鎮(zhèn)化新道路的發(fā)展上持續(xù)發(fā)力，同時(shí)有益于將這種建設(shè)循序轉(zhuǎn)變成為實(shí)現(xiàn)人民共同建設(shè)安居樂業(yè)美好家園、達(dá)成共同富裕、共享發(fā)展成果的發(fā)展之旅與人民之治。

（作者系蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、應(yīng)急管理研究院院長，東吳智庫、蘇州大學(xué)中國特色城鎮(zhèn)化研究中心研究員）