伴隨國家治理體系和治理能力現代化建設不斷推進，城市治理也快速步入信息化與數字化發展的新階段。2021年，中共中央、國務院印發的《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》中指出，要加快全國一體化政務服務平臺建設，推進“互聯網+基層治理行動”，提高基層治理數字化和智能化水平。為此，分析當前江蘇12345政務服務熱線運行存在的主要問題，提出進一步提升城市治理效能的對策建議。

一、江蘇政務服務熱線運行的現狀

12345政務服務熱線是在城市規模不斷擴大、人口快速增長背景下，為解決城市治理碎片化以及政社互動信息不對稱等問題，依托信息技術深度應用，通過電話、互聯網等進行在線協作，建立協調溝通機制的公共事務處理方式。近年來，12345政務服務熱線以及在其基礎上不斷更新迭代的網絡理政平臺成為了地方政府探索數字治理的重要媒介，為暢通民意表達渠道、精準供給公共服務、解決社會治理難題提供了重要抓手。

1.政務服務熱線運行和基礎能力建設不斷完善。在平臺運行上，為保障用戶數據安全、提升熱線話務服務質量、提高群眾對訴求辦理的參評率，江蘇12345平臺已遷移至江蘇政務云，并上線了錄音智能質檢和滿意度智能語音回訪等功能。2021年，13個地級市群眾有效參評的平均滿意率高達97%，充分表明江蘇政務服務熱線發展獲得廣大群眾認可。在平臺基礎能力建設方面，截至 2021年底，全省熱線話務代表共有3930名，每10萬人座席占有量為4.6個，比上年增加0.9個，相當于每名話務代表服務約2萬人；話務座席有1702個，比上年增加737個。

2.政務服務熱線在城市治理中的作用日益突顯。江蘇政務服務熱線圍繞“感知群眾冷暖，回應社會關切”的定位，在城市治理中發揮著居民“泄壓閥”和政府“減壓器”的雙重作用。伴隨政務服務熱線歸并優化的持續推進，12345熱線成為社會治理中居民反映訴求的主要端口。除電話熱線外，以手機APP、微信公眾號、網絡理政平臺為代表的多元化互聯網媒介進一步豐富拓寬了政務服務熱線的應用場景，深度嵌入到城市居民的日常生活之中。2021年，全省12345熱線及相關網絡理政平臺共接收群眾和企業訴求3012萬件，同比增長31.7%。其中，電話渠道接收2669萬件，互聯網渠道接收310萬件，其他渠道接收33萬件。

二、江蘇政務服務熱線運行存在的主要問題

1.應急狀態熱線接通能力有限。從全省各地級市的接通數據來看，12345熱線日常狀態平均接通率為90%左右。但在應急狀態下，因短時期內居民訴求大幅增加，平臺接聽能力有限，容易陷入擁堵困境。以蘇州市為例，受3月份新冠疫情影響，個別時段的話務量達到了平時的21倍，由此導致政務服務熱線的接通率跌破20%。由于應急狀態下居民的訴求往往更為迫切，如果不能得到有效回復，就會導致情緒激化，產生社會不穩定因素。因此，提升應急狀態下的熱線接通能力至關重要。

2.社會治理數據開發應用不足。伴隨12345熱線及相關網絡平臺的應用，客觀上產生了海量真實且能有效反映當前社會治理現狀的數據資源。但是，由于當前比較重視解決居民個體化的訴求，缺乏對社會治理數據的深度挖掘、開發應用以及對社會治理形勢的總體研判，因而導致這些數據資源無法很好地轉化為治理效能。事實上，依托目前的大數據和人工智能技術，通過自然語義分析，便可精準掌握社會治理中居民更為關注哪些問題、哪些問題長期無法得到解決、相關政府部門存在哪些不足以及其他社會治理中的矛盾沖突和潛在風險，進而為城市治理決策提供有價值的參考。

3.居民合理訴求解決存在空轉。政務服務熱線一般將居民的訴求分為兩類，即咨詢類和非咨詢類。前者只需有關部門根據政策文本解疑答惑即可，而后者則往往需要有關部門開展實際調查、進行統籌協調或者作出執法行為。從13個地級市的訴求數據來看，咨詢類訴求約占49%左右，平均辦理時間為1.4天；非咨詢類訴求約占51%左右，平均辦理時間為4.3天。實踐中，有關部門對咨詢類事項的答復基本上都能做到合法合規，但對于非咨詢類事項的解決則不盡如人意。例如，居于12345熱線居民投訴前列的環境污染、物業管理、交通出行等問題，很多都是居民反復投訴、長期反映的老問題。這些問題在12345熱線和相關政務平臺上陷入了“投訴——反饋——未解決——再投訴”的怪圈。一些部門為了應對系統中的流程控制，往往選擇模板化、模糊化的反饋方式來回應居民訴求。這不僅降低了居民參與社會治理的獲得感，而且有損地方政府的公信力。

三、優化江蘇政務服務熱線運行的對策建議

1.完善應急處理機制，保障平臺順利運行。保障政務服務熱線在應急狀態下的接通能力是滿足居民訴求、提升城市應急治理能力的重要保障。一是注重政務服務熱線常態化的遠程協作機制建設。在某一地區出現應急狀態后，省政務平臺要發揮統籌調度職能，通過城際協作的方式來分流熱線擁堵壓力。同時，為促使其他協作力量能夠快速熟悉當地情況并做好政務服務工作，還應加強政務服務熱線的知識庫建設。二是探索推廣“云坐席”機制。在疫情影響下，政務服務熱線經常會出現線路擁堵與座席人員無法正常到崗等問題。對此，可以探索推廣蘇州的“云坐席”模式，通過技術手段，保障相關人員在緊急狀態下能夠居家辦公，為平臺順利運行提供關鍵保障。

2.重視數據開發應用，提升分析研判能力。以訴求為核心、具有“靶向”意義的數據集成是城市治理決策的重要資源，可以有效轉化為治理效能。一是要探索構建規范標準的數據開放體系。明確獲取數據主體的權利、義務與責任，完善規制數據開放風險的法律法規，有效規避“數據煙囪”帶來的治理成本攀升和治理效能降低等問題。二是要建立部門間的合作機制。搭建數據內部流動路線，暢通內部共享機制，避免因部門分割產生“數據孤島”，導致具有多元治理價值的數據被人為分割。三是應加強與高校、科研院所的合作。借助高校、科研院所在數據分析、社會治理等方面的專業力量，對數據進行深度分析，更加精準地把握社會治理形勢，提升決策的科學性。

3.加強部門協調聯動，發揮城市治理合力。為解決單個部門的治理乏力問題，應進一步完善常態化的部門協同機制。一是突破傳統的“條塊限制”，以制度化的方式加強公共部門之間的互聯互通，促使各部門各司其職、相互配合，成為一個有機整體。對于超越于單個部門能力范疇、居民訴求熱度比較高的問題，應以便民服務中心為督辦平臺，通過高位協調，發揮各部門合力。二是積極為 12345熱線主管部門賦權。因政務服務熱線在社會治理中的角色愈加重要，為增強其在社會治理中的統籌調度能力，應對其積極賦權。三是進一步完善專業人才儲備。既要注重引入社會治理方面的專業性人才，也要積極吸納數據開發與應用方面的技術性人才。通過建立常態化學習、分析、研判等機制，不斷增強政務服務熱線工作人員的知識儲備和工作能力，提升服務質量和效率。

（本文作者劉成良系蘇州大學中國特色城鎮化研究中心研究員、東吳智庫研究員、民政部社會事務委員會專家咨詢委員）