棲霞區(qū)金馬路換乘中心，連接南京地鐵2號線、4號線，同時配建商業(yè)綜合體項目、長途客運站、公交停車場及社會車輛停車場。 南京日報/紫金山新聞記者 徐琦 攝

閱江樓

中共中央辦公廳國務院辦公廳印發(fā)的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》提出，縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵支撐，對促進新型城鎮(zhèn)化建設、構建新型工農城鄉(xiāng)關系具有重要意義。

縣域經濟是城市經濟與農村經濟的結合交匯處和結合點，是推動我國國民經濟加快實現高質量發(fā)展的重要著力點。一方面，縣域具有承上啟下、聯通城鄉(xiāng)的重要功能，在推動生產性服務業(yè)融合化發(fā)展、加快生活性服務業(yè)品質化發(fā)展等方面發(fā)揮著重要作用。另一方面，進入新發(fā)展階段，服務業(yè)引領產業(yè)發(fā)展走向更高形態(tài)，日益成為縣域經濟的增長動能和結構調整的戰(zhàn)略重點。因此，加快推動縣域服務業(yè)發(fā)展，不僅是實現城鄉(xiāng)區(qū)域協調發(fā)展的必然要求，也是構建優(yōu)勢突出、結構合理、多極支撐的縣域現代化產業(yè)體系，加快鄉(xiāng)村振興的現實需要。

以縣內現代服務業(yè)帶動產業(yè)轉型升級和經濟協調融合發(fā)展

目前，縣域經濟中服務業(yè)呈現這樣一些發(fā)展特點。

一是城市與農村服務需求同時存在，相互交叉。縣域是推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本單元，縣域經濟以縣城為中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶、農村為腹地，既存在城市經濟又擁有農村經濟。因此，縣域服務業(yè)是城市與農村服務業(yè)同時存在，相互交叉。推進縣域服務業(yè)高質量發(fā)展要一手穩(wěn)農業(yè)農村服務業(yè)，一手強縣內現代服務業(yè)。以農業(yè)農村服務業(yè)引導農村產業(yè)融入本土化、區(qū)域化、都市圈的生產網絡，以縣內現代服務業(yè)帶動產業(yè)轉型升級和經濟協調融合發(fā)展，形成“以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互促、共生共融”的格局，為民生福祉持續(xù)增進和城鄉(xiāng)區(qū)域一體化提供支撐。

二是服務產品供給和需求同質與差異共存。隨著城鎮(zhèn)化進程的深入推進和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，居民的消費方式和縣域商業(yè)環(huán)境不斷升級，商貿物流、金融、旅游等傳統(tǒng)服務業(yè)供給基本能夠滿足生活和生產需要，表現出以需要為導向的服務供給同步發(fā)展。同時，縣級行政區(qū)域，由于在資本、技術等要素集聚方面優(yōu)勢不強，高層次服務人才短缺，導致高品質生活性服務業(yè)缺乏，個性供給缺口大，平臺經濟、分享經濟、體驗經濟等創(chuàng)新業(yè)態(tài)發(fā)展大勢很難形成，供給與需求之間存在斷層。另一方面，縣域經濟的制造類企業(yè)多處于產業(yè)體系中加工制造環(huán)節(jié)，終端產品、研發(fā)設計、品牌管理、營銷服務等高附加值服務能力較弱，知識密集型、高附加值的生產性服務業(yè)發(fā)展相對緩慢，向制造業(yè)輸送技術、知識等生產要素的作用發(fā)揮受到限制。

三是整體性規(guī)范與差異化發(fā)展同行。當前，我國縣域經濟發(fā)展不平衡不充分問題仍然突出，2021年百強縣以占全部縣域不到3.0%的土地、11.0%的人口，創(chuàng)造縣域約四分之一的GDP。按照《賽迪顧問服務業(yè)百強縣（2021）》報告，我國縣域服務業(yè)發(fā)展可以分為“啟動、爆發(fā)、突破、引領”四個不同層次。因此，推動縣域服務業(yè)發(fā)展要尋找適應縣域經濟發(fā)展階段性特征的路徑，堅持有所為、有所不為，分類施策，實現差異化。同時，服務業(yè)發(fā)展需遵循一定的內在規(guī)律，縣域服務業(yè)發(fā)展還要與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化耦合，在整體上要求符合規(guī)范性。

四是區(qū)域內適宜化發(fā)展與區(qū)域外合作共贏同步。不同于大中城市服務業(yè)，縣域服務業(yè)的市場輻射范圍有限，立足于本土的根植性，需要充分利用當地資源、地緣、人文、市場和社會網絡優(yōu)勢，在區(qū)域內適宜化發(fā)展，業(yè)態(tài)一般聚焦在商貿服務業(yè)、交通運輸服務業(yè)、金融業(yè)以及醫(yī)療衛(wèi)生、教育等公共服務業(yè)，構建“縣城—中心鎮(zhèn)—一般鎮(zhèn)—鄉(xiāng)村”的多級服務網絡。同時，縣域服務業(yè)的發(fā)展需要與區(qū)域外合作對接，以“引進來”“走出去”并重、引資引技引智并舉，實現自身發(fā)展借力、發(fā)展相結合打造本土化、區(qū)域化、都市圈一體化的服務業(yè)供應鏈，借此融入國內大循環(huán)的服務貿易體系。

立足縣域經濟發(fā)展階段性特征，推進縣域服務業(yè)高質量發(fā)展

江蘇縣域經濟全國遙遙領先，2020年全國百強縣榜單，共有25個縣級城市入選，更是在前十強中占據六席，包攬前四。目前，40個縣（含縣級市）占全省土地面積的60.5%，戶籍人口的51.4%以上，GDP的41.2%。這種成功得益于以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為起點的農村工業(yè)化，尤其是蘇南地區(qū)的縣域通過利用自身的區(qū)位優(yōu)勢和要素的稟賦優(yōu)勢，積極參與全球價值鏈下的產品內分工，贏得了發(fā)展先機。然而，隨著國際經濟環(huán)境惡化、外部市場需求持續(xù)疲軟，江蘇縣域經濟發(fā)展模式中的不足逐步顯現，其中最為關鍵的一條是過于專注制造業(yè)生產環(huán)節(jié)，忽略現代服務業(yè)發(fā)展，使得縣域經濟的城市部分對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)制造業(yè)、農業(yè)現代化等缺乏有效的引領和帶動。結合江蘇縣域經濟發(fā)展的階段性特征和縣域服務業(yè)的發(fā)展特點，建議從以下方面推進江蘇縣域服務業(yè)高質量發(fā)展。

首先，推動相關要素滲透和產業(yè)鏈下沉，促進縣域經濟中的農村新型服務業(yè)突圍發(fā)展。農村新型服務業(yè)是在傳統(tǒng)農業(yè)農村服務業(yè)的基礎上，為適應農村生產生活方式變化，利用新技術、新平臺、新載體，將服務環(huán)節(jié)融入到農村經濟社會發(fā)展中的產業(yè)。農村新型服務業(yè)是縣域服務業(yè)發(fā)展的基礎。但長期以來，由于缺乏戰(zhàn)略性安排和創(chuàng)新性政策指引，人才、資本、技術等生產要素難以向農村集聚，農村地區(qū)的服務供給能力相對滯后。然而，我省已經進入工業(yè)化發(fā)展的中后期，具備了較強的以城帶鄉(xiāng)、以工補農的物質基礎和經濟實力，制約城鄉(xiāng)資源要素自由流動和平等交換的藩籬正逐步被打破，通過完善城鄉(xiāng)區(qū)域協調發(fā)展支撐政策，引導縣域經濟中城市服務業(yè)的相關要素向農村滲透，以財政支持、稅收優(yōu)惠、用地支持等方法，鼓勵社會投資將服務業(yè)產業(yè)鏈下沉至農村新型服務業(yè)領域中，聚焦休閑農業(yè)、農村旅游、餐飲民宿、創(chuàng)意農業(yè)、農耕體驗、康養(yǎng)服務、生態(tài)循環(huán)、科技創(chuàng)新等重點業(yè)態(tài)，為農村生產生活提供優(yōu)質、多元服務，從而激活農村發(fā)展活力，滿足居民美好生活需要，助力農村產業(yè)振興。

其次，緊密圍繞先進制造業(yè)產業(yè)集群，促進縣域經濟中的城市生產性服務業(yè)契合發(fā)展。江蘇縣域經濟的重頭制造業(yè)扎根于一批具有特色的產業(yè)集群，圍繞支撐制造業(yè)高端攀升的目標，縣域經濟中的城市服務業(yè)發(fā)展要牢牢把握生產性服務業(yè)這一主攻方向。對于已經進入服務業(yè)引領發(fā)展階段的蘇南縣域而言，可以鋒面承接大城市和中心城市高端服務業(yè)資源要素外溢，通過數字化、智能化對傳統(tǒng)產業(yè)改造升級，樹立“大產業(yè)”概念，推動生產性服務業(yè)和先進制造業(yè)實現更高水平互動融合，形成產業(yè)發(fā)展的裂變效應，實現生產性服務業(yè)高速成長。對于還處于服務業(yè)發(fā)展啟動階段的蘇中、蘇北縣域而言，可以圍繞當地重點產業(yè)鏈，重點發(fā)展科技研發(fā)、科技金融、信息服務、檢驗檢測、認證認可、工業(yè)設計等生產性服務業(yè)，為縣域內先進制造業(yè)集群提供規(guī)模化專業(yè)化服務，打造具有鮮明區(qū)域辨識度的特色化服務業(yè)產品和品牌，構筑與上級城市契合生長、具備本地核心優(yōu)勢的現代服務業(yè)集群，以高質量的服務供給催生創(chuàng)造新的服務需求。

再有，優(yōu)化支持政策和市場環(huán)境，促進縣域經濟中的生活服務業(yè)品質發(fā)展。縣域的服務業(yè)供給總體上不如大中城市豐富、多樣，但可以通過高質量的生活服務業(yè)來實現宜居環(huán)境，避免大中城市當前發(fā)展中房價昂貴、交通堵塞、環(huán)境污染等諸多城市病問題，成為縣域經濟強有力的競爭優(yōu)勢。然而，目前基礎設施和消費環(huán)境對江蘇縣域生活性服務業(yè)發(fā)展的制約在總體上仍比較突出。因此，推動縣域生活性服務業(yè)發(fā)展要強化支持政策，解決基本公共服務設施用地緊張和普惠性生活服務場地安防條件受限、生活性服務業(yè)專業(yè)技能人才培養(yǎng)培訓不足、基層金融扶持政策難以發(fā)揮效力等突出問題，以不斷滿足人民日益增長的美好生活需要為出發(fā)點，提升縣域特色文旅消費水平，擴大優(yōu)質商貿服務供給，推動教育、醫(yī)療等公共服務均衡發(fā)展，在養(yǎng)老、育幼、文化、旅游、體育、家政等領域塑造若干特色鮮明的服務品牌，切實提升人民群眾幸福感、獲得感、安全感。推動蘇南縣域培育生活性服務業(yè)領域新興產業(yè)集群，率先實現品質化多樣化升級，同時以優(yōu)質的生活性和公共服務業(yè)供給吸引生產性服務業(yè)高端要素集聚。推動蘇中、蘇北縣域補齊生活服務短板，健全城鄉(xiāng)服務對接機制，聚焦普惠性生活服務，加強教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、旅游、社會服務、“一老一小”等設施建設，提高生活服務消費承載力。

（作者徐園為南京財經大學副教授、現代服務業(yè)智庫研究員，李莉為江蘇省連云港市贛榆區(qū)人民政府區(qū)長、現代服務業(yè)智庫研究員）